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财科院调研10多个省份财政运行:收入转正,收支矛盾加大

疫情之下地方财政经济运行现状如何?可能存在哪些问题?有何对策解决?

近期中国财政科学研究院(下称“财科院”)地方财政经济运行调研组,实地调研了十多个省份。在30日召开的“地方财政经济运行”调研成果发布研讨会上,财科院公布了相关调研结果。他们的调研发现,各省份在出台一系列应对疫情举措后,经济运行走出一条“V”型复苏曲线。不过,经济复苏的基础尚不牢固,区域分化加快,地方财政可持续性问题值得关注。

财科院建议,随着经济逐步步入正轨,需要进行必要的财政政策调整。比如,建立一套疫情防控政策平滑退出机制,以减轻政策退出过快带来的风险。在优化支出结构的前提下,保持一定的支出强度等。

地方财政收支矛盾、债务风险加大

财科院调研发现,疫情冲击下各地经济呈现“V”型复苏态势,但受疫情冲击程度、防控效果、资源禀赋、产业结构、发展模式等因素影响,各地复苏速度不一。数字化程度越高的地区,经济社会的韧性越强;制造业越强的地区,对冲经济风险的能力也越强。

随着经济复苏,地方财政收入降幅收窄。财科院调研发现,部分地区已经实现财政收入由负转正。由于民生保障项目支出逆势高速增长,地方财政支出保障压力骤增,部分地区财政收支失衡压力突出。

根据财科院问卷调研结果,过去一段时间内,地方财政支出压力主要体现在政府债务化解(含投资平台)压力(52.4%)、“保工资、保运转、保基本民生”(51.08%)和大型基础设施建设支出(50.42%)。

受经济增速放缓等影响,近些年地方财政收入增长乏力,此次疫情更是加剧了地方财政收支压力。

财科院调研发现,地方财政自给度的下降成为了突出问题,对中央转移支付和债券的依赖程度上升。

以调研的海南省为例,2020年前三季度海南省15个县的财政自给率均低于50%,其中10个县财政自给率低于20%,占比达 67.7%。

另外,地方政府债务偿还压力大,债务风险不断聚集。

调研报告称,截至2020年11月末,安徽省再融资债券规模已达到了658.7亿元,全部用于偿还2015-2017年普通债券或置换债券的本金,偿还本金甚至已接近于中央下达安徽省新增债务限额706亿元。黑龙江省2020年到期法定债务本息合计615.2亿元,其中,本金440.9亿元,利息174.3 亿元。此外还有大量隐性债务密集到期,化债支出压力巨大。

财科院院长刘尚希在上述研讨会上表示,为了对冲疫情带来的经济社会领域的公共风险,财政通过扩大债务等举措提高自身风险,来对冲公共风险,成效明显。目前疫情得到控制,公共风险得到有效控制,没有出现大量企业倒闭和人员失业现象。调研中也印证了财政对冲公共风险的效果明显。

“但财政对冲的是多元风险,比如‘六保’背后其实就是六个方面的风险,怎么去权衡这些风险,处理好多元目标之间的关系,对财政产生的压力相当大。”刘尚希说。

由于疫情加速区域分化,中央财政统筹变得更加重要。

财科院报告认为,如果没有中央的统筹安排,难以避免地区间的财力失衡、基本公共服务差异扩大、局部地区社保精算平衡难以为继、部分地区债务风险高企等现象。面临诸多风险挑战,唯有中央的有力统筹,才能促进构建双循环的新发展格局,才能实现不同区域的协同高质量发展。

刘尚希表示,中央财政统筹力度加大不仅仅体现在加大对地方转移支付力度,还需要推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,适度加强中央和省一级的财政事权和支出责任,这或成为财政对冲公共风险必须要做的一个重要调整。

疫情防控政策平滑退出

为对冲今年疫情风险,我国出台了一系列对冲性、阶段性优惠政策,比如2.5万亿元减税降费政策、发行抗疫特别国债等。这些政策推动了经济复苏。近期中央经济工作会议要求明年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。

财科院研究员王志刚在上述会上表示,应密切关注疫情变化,审慎地对政策进行调整,一方面要巩固已有的经济复苏态势,一方面要防止政策力度过大带来的后遗症。因此,要建立一套政策退出的平滑机制,稳定市场主体的预期,减少政策波动带来的不确定性冲击,具体讲就是要制定并公开各类政策退出的清单,涵盖各类政策项目终止时间、调整力度等信息,以清晰的信号引导各方做出理性的应对。

在今年大规模减税降费政策中,前11个月社保费降费给企业减负高达1.4万亿元。目前,企业十分关注部分阶段性社保费减免政策明年是否会延续。

财科院认为,社保降费更多要与社会保障体制改革相结合,比如,社会保障缴费制度、领取标准、养老金全国统筹、个人账户等方面都有需要完善的内容,不能只进行社保降费,若其他方面的改革没有跟上,从社保精算平衡角度看这种降费也是不可持续的,会让财政的负担越来越重。

另外,减税也需要结合税制改革调整。

财科院认为,以增值税为代表的间接税是税收的重要部分,税负转嫁会加重消费者的负担,不利于居民消费扩大。增值税的三档税率并存,未来可以进一步减并以促进公平竞争。个人所得税可借鉴结构调整的要求,参考粤港澳大湾区、海南自贸港的优惠政策,重新思考个人所得税的功能定位,实现对科技创新人才的激励作用。

今年中央经济工作会议要求抓实化解地方政府隐性债务风险工作。

财科院调研发现,一些地方的存量隐性债务化解在今年表现得尤为艰难,隐性债务风险防控不宜急刹车,需要多措并举、因地制宜地开展化解工作。

比如,在化解隐性债务举措中,财科院建议可以将一些有稳定现金流的存量债在规范的条件下转化为企业经营性债务,或是通过债转股的形式来进行。

参考上一轮置换债券的做法,可以选择部分隐性债务存量化解困难的地区作为置换债券的试点,前提是这些地区开始进行系统的财政整顿来提高地方的偿付能力,要把握置换的力度,坚持新预算法的债务属地化管理原则,强化预算硬约束。